Dvejų metų byla dėl vieno sakinio: kas Šiauliuose skaičiuoja valdininkų etatus

Kas Šiaulių savivaldybėje turi teisę nuspręsti, kiek žmonių dirbs administracijoje – meras ar administracijos direktorius? Dėl šio, iš pirmo žvilgsnio techninio, klausimo Vyriausybės atstovas ir Šiaulių miesto taryba bylinėjosi beveik dvejus metus. 2025 m. gruodžio 10 d. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT) tašką padėjo galutinai: teisi savivaldybė. Meras gali nustatyti didžiausią galimą etatų skaičių, o direktorius, laikydamasis šios ribos, sudaro konkrečių pareigybių sąrašą. Nutartis neskundžiama.

Byla atrodo kaip ginčas dėl vieno papunkčio, tačiau iš tikrųjų ji parodo didesnę problemą. Po tiesioginių merų reformos įstatymai buvo keičiami taip greitai, kad net valstybės institucijos nebesutaria, kas už ką atsako.

Dėl ko ginčytasi

2024 m. kovo 7 d. Šiaulių miesto taryba patvirtino naujus savivaldybės administracijos nuostatus. Tai savotiška įstaigos „konstitucija“, kurioje surašyta, kas ką sprendžia. Jų 14.2 papunktyje parašyta, kad meras „nustato maksimalų etatų skaičių Administracijoje“.

Vyriausybės atstovas Šiaulių ir Telšių apskrityse, kurio darbas yra prižiūrėti, ar savivaldybių sprendimai atitinka įstatymus, su tuo nesutiko. Jo argumentas buvo toks. Biudžetinių įstaigų įstatymas numato, kad įstaigos struktūrą ir pareigybių sąrašą nustato įstaigos vadovas, šiuo atveju administracijos direktorius. Darbo apmokėjimo įstatymas sako, kad pareigybių skaičių nustato taip pat vadovas. O nuo 2024 m. sausio 1 d. pakeistas Vietos savivaldos įstatymas nebeleidžia tarybai mero teikimu tvirtinti didžiausio leistino darbuotojų skaičiaus. Taigi, Vyriausybės atstovo nuomone, merui tokia teisė nesuteikta, o valdžios institucijoms galioja taisyklė: kas tiesiogiai neleista, tas draudžiama.

Kaip byla keliavo per institucijas

2024 m. kovo 27 d. Vyriausybės atstovas oficialiu teikimu pasiūlė tarybai nuostatus pakeisti. Taryba šio klausimo nesvarstė nei balandžio 4 d., nei gegužės 2 d. posėdyje. Tokiu atveju Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas Vyriausybės atstovą įpareigoja kreiptis į teismą. Tai ne jo pasirinkimas, o pareiga.

Šiaulių savivaldybė gynėsi savo argumentais. Biudžetinių įstaigų įstatymas leidžia įstaigos savininko teises įgyvendinančiai institucijai spręsti ir kitus nuostatuose jai priskirtus klausimus. „Pareigybė“ ir „etatas“ nėra tas pats: pareigybė apibrėžia, kokį darbą žmogus dirba, o etatas – kiek tokių vietų ir kokiu krūviu. Be to, nuostatuose aiškiai palikta direktoriaus teisė nustatyti struktūrą ir pareigybių sąrašą.

2024 m. lapkričio 14 d. Regionų administracinis teismas Vyriausybės atstovo prašymą atmetė. Teismas pažymėjo, kad įstatymuose nėra nuostatų, kurios aiškiai atribotų tarybos, mero ir direktoriaus kompetenciją šiuo klausimu, bet nėra ir draudimo merui jį spręsti. Direktorius tiesiogiai atsako merui, o pareigybių skaičius neatsiejamas nuo to, kiek pinigų skiriama atlyginimams.

Vyriausybės atstovas apskundė sprendimą ir pridūrė naują argumentą: nuo 2024 m. birželio 20 d. iš Vietos savivaldos įstatymo išbraukta nuostata, kad meras administruoja biudžeto asignavimus. Dabar asignavimus valdo administracijos direktorius.

Ką nusprendė LVAT

Teisėjų Gintaro Kryževičiaus (pranešėjas), Jolantos Malijauskienės ir Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas) kolegija paliko pirmosios instancijos sprendimą nepakeistą. Svarbiausia nutarties mintis – nustatyti didžiausią etatų skaičių ir sudaryti pareigybių sąrašą yra du skirtingi dalykai.

Pasak teismo, meras, įgyvendindamas savininko teises ir prižiūrėdamas įstaigų vadovų veiklą, turi pareigą teisės aktu nustatyti maksimalų pareigybių skaičių, kuris, be kita ko, neviršytų atlyginimams skirtų lėšų. Direktorius vidaus administravimo aktu nustato konkrečias pareigybes pagal įstaigos struktūrą, taip pat neviršydamas skirtų lėšų. Abi teisės gali egzistuoti kartu ir viena kitai neprieštarauja. Todėl ginčijamas papunktis yra teisėtas.

Įvertinimas: kodėl tokie ginčai kyla

Pirma priežastis – įstatymai keičiami greičiau, nei spėjama juos suderinti. 2023 m. pirmą kartą tiesiogiai išrinkti merai tapo vykdomąja valdžia, o nauja Vietos savivaldos įstatymo redakcija įsigaliojo tų pačių metų balandį. Vėliau įstatymas pataisytas dar kartą: dalis pakeitimų įsigaliojo 2024 m. sausio 1 d., dalis – birželio 20 d. Tuo pat metu galioja Biudžetinių įstaigų ir Darbo apmokėjimo įstatymai, rašyti kitokiai savivaldos sandarai. Pats pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad aiškių nuostatų, atribojančių tarybos, mero ir direktoriaus kompetenciją, nėra. Kai įstatymų leidėjas palieka tokių spragų, jas tenka užpildyti teismams.

Antra priežastis – dvi teisėtos, bet skirtingos teisės aiškinimo logikos. Vyriausybės atstovas rėmėsi viešosios teisės principu „valdžiai leidžiama tik tai, kas leista įstatymu“. Savivaldybė ir teismai rėmėsi sisteminiu aiškinimu: įstatymas leidžia nuostatuose priskirti savininkui ir kitus klausimus, jei jie neprieštarauja įstatymams. Abi pozicijos turi pagrindą. Būtent todėl tokius klausimus ir turi spręsti teismas.

Trečia priežastis – pati priežiūros procedūra. Konstitucijos 123 straipsnis numato, kad Vyriausybės atstovai prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų. Jei taryba į teikimą nereaguoja, įstatymas atstovui nepalieka kito kelio, tik teismą. Šiauliuose taryba teikimo nesvarstė dviejuose posėdžiuose, ir byla tapo neišvengiama. Pokalbis prie vieno stalo galbūt būtų baigęsis greičiau, tačiau įstatyme toks tarpinis etapas nenumatytas.

Ar tai trukdo savivaldybėms dirbti

Tiesiogiai – nedaug. Byla truko nuo 2024 m. gegužės iki 2025 m. gruodžio, tačiau tuo metu ginčijamas papunktis galiojo ir nebuvo sustabdytas. Administracija dirbo įprastai.

Netiesioginė kaina didesnė. Beveik dvejus metus liko neaišku, ar mero sprendimai dėl etatų skaičiaus gali būti panaikinti. Tokiomis sąlygomis sunku planuoti personalą ir biudžetą. Teisininkai abiejose pusėse rengė prašymus, atsiliepimus ir skundus, nors tuo metu galėjo spręsti gyventojams svarbesnius klausimus. Panaši nežinomybė, tikėtina, egzistavo ir kitose savivaldybėse, kurios tvirtino nuostatus po reformos.

Ar tai lėšų švaistymas

Vertinti reikia atsargiai. Nutartyje nenurodyta, ar kuri nors šalis samdė išorės advokatus ir kiek tai kainavo. Paprastai tokiose bylose institucijas atstovauja jų pačių teisininkai, todėl tiesioginės išlaidos dažniausiai yra tarnautojų darbo laikas. Svarbu ir tai, kad abi šalys – viešojo sektoriaus institucijos. Kad ir kuri laimėtų, išlaidas galiausiai apmoka tas pats mokesčių mokėtojas.

Kita vertus, ne kiekviena byla yra švaistymas. Šiuo atveju teismas išaiškino neaiškų įstatymą, ir tuo išaiškinimu galės vadovautis visos 60 Lietuvos savivaldybių. Tikrasis neefektyvumas slypi ne pačiame teisme, o tame, kad įstatymų leidėjas paliko spragą, kurią teko užpildyti per dvi teismų instancijas. Sprendimas būtų paprastas: Seimui pakaktų viena eilute Vietos savivaldos ar Biudžetinių įstaigų įstatyme aiškiai įrašyti, kas nustato didžiausią pareigybių skaičių.

Kas atlygina sugaištą laiką?

Kai institucija laimi bylą, natūraliai kyla klausimas: ar už sugaištą laiką, teisininkų darbą ir viešą dėmesį kas nors turėtų atsakyti? Šį klausimą verta aptarti ramiai. Savivaldybė nieko nereikalauja ir to nežada. Tai bendras klausimas apie tai, kaip veikia viešojo sektoriaus ginčų sistema.

Lietuvos teisė į jį atsako gana aiškiai. Konstitucijos 30 straipsnis ir Civilinio kodekso 6.271 straipsnis numato žalos atlyginimą tais atvejais, kai valdžios institucija veikia neteisėtai. Šiuo atveju Vyriausybės atstovas veikė pagal Konstitucijos 123 straipsnį ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymą, kuris jį įpareigojo kreiptis į teismą. Kad teismas jo argumentų nepripažino, nereiškia, kad jis pažeidė įstatymą. Tai įprasta teisinės valstybės dalis: dvi institucijos skirtingai suprato įstatymą, o nepriklausomas teismas pasakė, kaip jį suprasti. Kas pasirinko teismo kelią, neturi būti už tai baudžiamas.

Tas pats pasakytina ir apie reputaciją. Civilinio kodekso 2.24 straipsnis saugo dalykinę reputaciją nuo melagingų žinių, o šioje byloje niekas apie Šiaulių savivaldybę neteisingų žinių neskleidė. Priešingai, savivaldybės reputaciją geriausiai apgynė pats teismo sprendimas. Dvi instancijos patvirtino, kad taryba nuostatus priėmė teisėtai. Viešai paskelbta galutinė LVAT nutartis yra stipresnis įrodymas nei bet kokia piniginė kompensacija.

Vienintelė praktinė galimybė, kurią numato Administracinių bylų teisenos įstatymas, yra bylinėjimosi išlaidų atlyginimas, jeigu šalis jas turėjo, pagrindė ir laiku paprašė. Tačiau kai abi šalys yra viešosios institucijos, tokie pinigai tik pereina iš vieno viešojo biudžeto į kitą. Todėl tikroji „kompensacija“ visuomenei būtų ne mokėjimai tarp institucijų, o aiškesni įstatymai, dėl kurių tokių bylų apskritai nekiltų.

Esmė. Šiaulių byla nėra skandalas ir ne kieno nors kaprizas. Ji parodo, kaip savivaldos reforma, kuri turėjo aiškiau paskirstyti atsakomybę, paliko spragų, kurias teko užpildyti teismui. Šiauliečiams ir kitiems savivaldybių gyventojams tai turėtų būti signalas ne ieškoti kaltųjų, o reikalauti, kad Seimas įstatymus rašytų taip, kad institucijoms nereikėtų dvejus metus bylinėtis dėl vieno sakinio.